当前，城市更新工作面临的主要挑战依旧在于资金筹措。城市更新与土地财政实现资金回流不同，城市更新的回报周期较长，通常需8至10年才能实现成本回收。
2025年两会政府工作报告中，首次将城市更新置于新型城镇化与区域协调发展的战略框架下，明确提出“打造宜居、韧性、智慧城市”目标，中央及地方财政、专项债、政策性金融工具等资金渠道协同发力，城市更新进入“精准滴灌”时代。
2024年中央预算内投资下达城市更新领域1200亿元，同比增加35%。2025年超长期特别国债（20-30年）新增额度8000亿，重点倾斜城市更新；专项债额度中15%明确用于城市更新，单个项目最高可申请15亿元。
一、资金投向
01政策性资金投向
1.中央预算内投资
中央预算内投资是由国家发改委负责管理和安排的、用于固定资产投资的中央财政性建设资金，作为政府投资的一部分，不增加地方债务压力，无需偿还。中央预算内投资有系统、官方的政策文件，每个专项领域都有对应的专项政策文件。2025年安排中央预算内投资7350亿元。中央预算内资金重点解决民生短板问题，重点支持老旧小区及城中村房屋修缮、环境整治、配套设施完善等民生短板项目，涵盖燃气管网老化改造、供水管网漏损治理及危旧住房安全改造。
2.超长期特别国债
超长期特别国债是中央发行的债券，属于债务性资金，全部通过转移支付安排给地方使用，还本付息由中央承担。超长期特别国债相关政策较为分散，无系统官方文件，申报时需及时关注发改委获取最新政策。2025年超长期特别国债（20-30年）新增额度8000亿，重点倾斜城市更新。超长期特别国债关注涉及国家战略性、长期性的项目。重点支持城市燃气、排水等地下管网改造、城镇老旧小区改造（含电梯更新等设备改造）及防洪排涝等具有百年工程属性的城市更新项目。
3.地方政府专项债券
专项债是以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。优势是专款专用，资金成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。2025年安排地方政府专项债券4.4万亿元，专项债额度中15%明确用于城市更新，单个项目最高可申请15亿元。重点支持老旧街区、厂区转型提质及棚户区改造（可通过土地出让、商业租赁等实现收益），优先投向停车场、商业配套等具备一定收益的更新项目。
02财政资金补助投向
财政部、住房城乡建设部于2024年4月30日联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》，明确示范城市的中央财政补助资金重点支持四大方面：城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造四大领域。具体项目上不得重复使用2023年增发国债资金、中央预算内投资、车购税资金、超长期特别国债等其他渠道中央财政资金。
03政策性银行贷款投向
1.专项借款投向住建部、财政部、中国人民银行、金融监管总局印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》的通知（建保〔2023〕80号），专项借款支持符合条件的城中村项目的前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。专项借款期限不超过5年，利率由贷款银行按照市场化和保本微利原则，根据项目风险情况等合理确定。
2.城市更新贷款投向政策性银行城市更新贷款主要针对公益性、准公益性项目，且根据贷款相关规定，不能向房企发放此类固定资产类贷款。城市更新的政策性银行贷款主要面向拆迁安置、生态环境治理、住宅修缮改造、基础设施完善、公共服务设施配套、产业提质升级及配套、历史风貌保护与文化传承，且项目需避免单独以拆迁、基础设施建设为建设目标。在申请要求上，一般要求地级市及以上政府出台相应的《城市更新管理办法》进行制度保障，贷款期限一般不超过20年。
04市场化资金投向
1.城市更新商业贷款投向城市更新的商业贷款主体为商业银行，重点面向对城市（建成区）以及县城（城关镇）规划区域内的旧工业区、旧商业区、旧文化（旅游）区、旧住宅区、城中村等旧城镇进行的综合整治、功能完善、产业优化等更新改造活动，以盈利为主要目标。融资仅限用于支付拆除重建类城市更新项目拆迁阶段拆迁费用、货币补偿款、临时安置费用、平整费、回迁安置房建设资金、借款利息支出和公共服务设施建设资金，以及后续项目开发建设等合理资金需求，包括置换用于上述用途合规借款的贷款。
融资不得直接或间接用于借款人缴交土地出让金、支付土地购置费用、进行股权投资、进入证券期货市场等，且不得绕道通过信托机构用于土地储备项目。不得用于并购融资。
2.城市更新基金投向城市更新基金目前由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，成为一种新的模式探索。主要服务于片区综合性城市更新项目。城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主，博鱼官方（中国）总部聚焦城市更新类型中的老旧小区更新、城中村更新，对于旧工业区更新、历史文化承载区更新项目投资倾斜较少。城市更新基金博鱼官方（中国）总部倾向于政府重点推进、资金需求量大，收益回报和退出机制明确的项目。优势是能够整合各方优势资源，多元筹集资本金及实施项目融资，加快项目推进；劣势是目前城市更新投资回报收益水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强，投资回报附加要求多，退出机制不明确，面临实施上的诸多挑战。
二、谋划建议
01聚焦城市更新领域资金投向，系统精准谋划
政策导向锚定方向：建立"政策-项目-资金"匹配表，逐个领域对标三大资金投向。聚焦新型城镇化、双碳目标、民生改善等国家战略，重点投向老旧小区改造、海绵城市、地下管网建设等补短板项目，同步谋划智慧城市、绿色建筑等新兴领域，确保项目与资金投向清单高度契合。
资金属性匹配项目：中央预算内资金聚焦保障性安居工程、公共服务设施提标扩面；国债重点投向公益性强、社会效益高的市政基础设施；专项债优先支持有一定收益的片区综合开发、产城融合项目；政策性银行资金则精准对接城市更新示范项目及长周期可持续项目。
02规范前期工作，提高项目成熟度
申报政策类资金，评审专家主要依据申报单位提报资料评判项目实施条件，项目成熟度属于最关键的评审指标。
一是要提前谋划项目，启动前期工作；二是要尽可能地把能够证明项目成熟度的文件作为附件提报，比如必备文件：立项批复、用地、环评、节能等审查文件；加分文件：初步设计批复、招标文件、项目"四证"等。
项目成熟度高，资金下达后可迅速支出，形成实物工作量，带动有效投资。引进专业机构提前开展项目可行性研究与合规性审查，建立"谋划-储备-申报-实施"动态管理机制，确保"资金等项目"而非"项目等资金"。
03注意申报条件，有效规避项目风险
支持范围：提前对接财政/发改部门，获取"负面清单"。城市更新专项支持范围聚焦为基础设施和公共服务设施，基本无收益，更新改造紧迫性较高的内容，属于政府投资支持的范畴。不能将商业类、产业类的更新改造纳入范围，否则影响项目申报成功率。
申报要求：项目必须纳入当地城中村改造规划或年度计划，并且完成项目立项、可行性研究报告批复等相关前期手续，确保项目的合法性和可行性。具备明确的资金使用计划和项目实施方案，以保障资金的有效使用和项目的顺利实施。
申报要点：中央预算内资金重点支持保障性安居工程配套设施（排水管网、充电桩等），需具备可研批复、30% 自有资金且开工率≥60%；超长期国债聚焦地下管网、防洪排涝等“百年工程”，要求项目周期≥15年并配备全生命周期运维方案，2025年新增数字化改造（如智慧水务系统）；专项债优先投向停车场、商业配套等收益性更新项目，要求收益/融资本息比≥1.1倍，由财政和住建部门联合申报。
申报时间：中央预算内资金于9-12月开展项目集中申报。超长期国债根据国家重大战略需求灵活安排，通常提前3-6个月启动申报。专项债7-9月开始提前批项目储备、次年3-6月开展常规批发行。按照中央预算内、国债、专项债申报时间，合理制定城市更新类项目申报计划，3-4月：完成项目可研、环评、土地证等前期要件，5-6月：通过发改委系统申报中央预算内资金，7-8月：申报特别国债财政部项目库，9-10月：专项债"提前批"申报（重点关注9月财政部培训），11-12月：争取纳入省级城市更新重点项目清单。